<북한과 동북아 경제, 네트워크 개발 전략> - 2019년 5월  더보기

이 책은 북한 철도 건설과 기업 배치의 역사에 관한 2편의 논문과 북한 개발에 있어 중국 및 러시아의 역할과 관련된 2편의 논문, 총 4편을 묶은 편서이다. 2편씩의 논문이 각각 북한과 중·러를 다루기 때문에 일관성을 찾기가 쉽지 않을 수 있다. 또 북한 관련 논문은 역사적 고찰을 위주로 하는 반면, 중국 및 러시아에 관한 논문은 현 상황을 진단하고 미래를 조망하기 때문에 상호 관련성이 높지 않은 것처럼 보일 수도 있다. 그러나 이 4편을 함께 묶은 이유는 북한 문제를 분석하기 위해서는 현재의 북한 모습 뿐 아니라 이런 상황에 이르게 한 근인(根因)을 이해할 필요가 있다는 판단에서였다. 그리고 그 원인을 근본적으로 해결하고 북한 경제를 효과적으로 개발하기 위해서는 한국을 비롯하여 중국과 러시아 등의 공동 참여가 필요하다는 생각에서였다. 이러한 시각에서 이 책에 포함된 네 편의 챕터로부터 도출할 수 있는 결론은 “북한 경제 개발은 국제적 시각에서 국제적 네트워크를 활용해서 추진해야 한다”는 것이다. 첫 번째 챕터에서 김두얼은 북한 철도 건설 역사에 대한 고찰을 통해 북한 산업화와 경제 침체에 주는 함의를 다루고 있다. 그는 일제 식민지 기간과 남북 분단 이후 북한에 건설된 철도를 비교함으로써 이 두 기간 사이의 다음과 같은 차이가 있음을 밝힌다. 일제 식민지 기간에는 북한 지역에 건설된 철도의 총연장이 3,800여 km 증가하였으며 국토 면적을 고려했을 때 남북의 철도 총연장은 서로 큰 차이가 없었다. 반면 남북 분단 이후 70년 동안 북한의 철도 총연장은 불과 1500여 km 증가에 그쳐 식민지 기간 40년 동안의 총연장 증가의 40%에 불과했다. 북한이 철도 건설에 소극적이었던 이유로 김두얼은 북한 당국의 의지 부재를 지적한다. 그리고 이 의지의 부재를 그는 북한의 경제정책의 기본노선인 자립경제와 연결시킨다. 즉 자립경제 완성을 위해 북한은 중공업과 일부 주요 소비재를 제외한 대부분의 소비재는 지역에서 스스로 생산하여 조달하는 체제를 구축하려고 했던 것이다. 혹은 정치적 통제를 위해 주민들의 이동을 제한하려 한 측면도 있었을 것으로 짐작하고 있다. 따라서 북한 정부는 철도를 통해 지역 간 수송망을 연결하는 것을 정책의 우선순위에 두지 않았을 것으로 그는 해석한다. 그러나 그 결과 북한 경제는 ‘상호 고립된 지역경제의 집합체’가 되어 규모의 경제를 추구할 수 없었으며 이것이 북한 경제를 장기 침체에 빠뜨린 하나의 이유가 되었다고 설명한다. 북한 기업의 조직과 공간 배치를 다루는 류학수의 논문은 세 부분으로 구성되어 있다. 북한 기업 조직의 변화를 경제관리 정책과결시켜 분석한 부분에서 그는 ‘라인-스탭 조직’을 특징으로 하는 소련 모델이 북한 기업 조직의 원형이었다고 설명한다. 그러나 이 모델이 여러 문제를 야기하자 북한은 새로운 기업관리 제도를 모색하였으며 그 결과 당의 지도라인을 중시하는 ‘대안의 사업체계’가 제시되었다. 또한 원부자재 공급을 전담하는 기업을 통해 자재공급을 일 원화하는 방식을 택했다. 그럼에도 불구하고 비효율성이 지속되자 1970년에는 지역 내 수직과 수평 통합, 그리고 1980년대에는 여러 지역 간 기업의 통합을 위해 연합기업소를 설립했다. 이를 통해 규모의 경제 달성과 자재 공급 문제의 해결을 도모했던 것이다. 이와 같이 북한은 합리적인 기업 관리 제도를 모색하기 위해 나름대로 여러 시도를 한 것으로 그는 평가한다. 두 번째 부분인 북한 공업 기업의 공간적 배치에 관한 절에서 류학수는 ‘근접원칙(공장·기업소를 원료와 연료 생산지와 생산물의 소비지에 근접 배치함)’, ‘균등원칙(인민경제의 균형 있는 발전을 위해 다양한 부문의 기업을 지역 간 균등하게 배치함)’ 그리고 ‘국방원칙(국방을 고려하여 공업을 배치함)’의 세 가지 원칙 중 ‘균등원칙’이 공업 기업 배치의 가장 중요한 원리로 간주될 수 있다고 주장한다. 세 원칙 중 국방원칙은 다른 두 원칙으로 환원될 수 있고 ‘근접원칙’은 생산지 혹은 소비지 중 어느 지역에 근접시키는가에 따라 원칙의 적용이 달라질 수 있기 때문이다. 그리고 북한 간행물인 조선지리전서에 나타난 기업 관련 자료를 이용하여 이 균등원칙이 실제 어떻게 적용되었는지 분석하고 있다. 지니계수를 활용하여 기업 배치의 지역 간 편차를 분석한 결과 일제 식민지 기간 동안은 산업별 지니계수의 평균이 0.81이었지만 1960년대는 0.38, 1980년대는 0.34로 크게 낮아진 데서도 알 수 있듯이 북한은 공업 기업의 지역 간 균등 배치를 실제로 집행했다는것이다. 마지막 부분은 김정은 시기 북한 기업관리제도의 변화를 다루고 있다. 이전 시기와 김정은 시기 기업 관리에 있어 가장 큰 차이점은 국가가 정한 범위 내에서 국영기업이 생산 계획과 가격의 제정, 인사권, 노동 보수 등에 대해 재량권을 가지게 되었다는 점이다. 그리고 기업 간 거래에 주문계약제가 도입되어 수요와 공급에 따른 거래가 허용되었다는 것이다. 그러나 가장 중요한 사적 소유에 관한 개혁은 아직 진행되지 않은 것으로 그는 평가한다. 따라서 김정은의 ‘우리식 경제관리방법’은 생산수단의 사회주의적 소유를 견지하면서 경영은 상당 부분 기업의 자율에 위임하는 것으로 그는 요약하고 있다. 특히 국가가 생산을 지시하지만 자재는 보장하지 않는 기업소 지표의 달성에 따라 노동 보수가 달라질 수 있으며, 이것이 주문계약제와 결합되어 과거에 비해 유연한 경제 운용이 이루어지고 있다고 그는 평가한다. 북한 경제를 다룬 김두얼과 류학수의 챕터는 군사적 안전이 규모의 경제에 입각한 경제 효율성 제고보다 북한 당국의 정책 결정에 있어 높은 우선순위를 차지했음을 공통적으로 시사한다. 공업 기업의 지역 균등 배치는 군사적 안보를 우선한 결정이었으며 이는 운송 수요를 감소시켜 철도를 통한 지역 간 연결에도 소극적이게 만들었다는 것이다. 그러나 이러한 정책은 결과적으로 북한의 산업 발전에 심각한 장애를 초래한 것으로 평가된다. 이상의 연구 결과는 북한 경제 개발에 관해 중요한 함의를 제공하고 있다. 첫째, 북한이 70년 이상 위와 같은 정책을 추진했다는 점을 고려하면 북한 인프라를 근대화하고 현대적 기업을 세우는 등 경제 개발을 위해서는 상당한 재원 투자가 필요하다는 점이다. 둘째, 북한의 경제 개발과 군사적 안전 보장은 동시에 해결이 필요하다는 점이다. 즉 북한이 과거에 경제 발전을 희생하면까지 군사 안보를 최우선 과제로 삼았다는 것은 향후 비핵화 협상에서도 후자에 관한 보장을 중시할 가능성이 여전히 높음을 암시한다. 국제 네트워크를 활용한 북한 경제 개발은 위의 두 문제의 해결에 기여할 수 있다. 특히 이 점에서 북한과 국경을 맞대고 있는 중국과 러시아의 중요성은 매우 크다. 그러나 경제적 관점에서 볼 때 한국과 북한의 연결이나 경제적 통합 없이 북한 경제만으로써는 중국과 러시아 경제에 미치는 편익이 제한적이다. 따라서 남한과 북한, 중국, 러시아가 경제적으로 함께 연결되어야 경제적 편익이 크게 증가하며 북한의 안전 보장에도 더욱 긍정적인 영향을 미칠 수 있을 것이다. 다음 두 편의 논문은 이런 관점에서도 의미가 있다. 이종민의 논문은 향후 북한 개발이 본격화될 경우 가장 중요한 협력 대상이 될 중국 동북 3성에 주목하여 향후 국제적 협력을 통한 북한 개발의 전망을 제시하고 있다. 먼저 중국의 시각에서 볼 때 동북 3성이 처해 있는 경제적 조건은 대외부문을 통한 돌파구를 필요로 하고 있다. 특히 이 지역은 다른 지역에 비해 성장이 정체되어 있고 주요 산업의 생산성이 떨어지고 있기 때문에 이를 극복하기 위한 개발 정책이 요구되는 상황이다. 또 북한의 시각에서도 경제 성장 동력을 위해서 국제 협력을 통해 핵심 산업 발전을 도모할 필요가 있다. 중국 동북 지역과 북한의 경제 교류는 현재 북한 경제에 있어서 매우 높은 비중을 차지하고 있을 뿐 아니라 앞으로의 잠재력 또한 큰 것으로 이종민은 진단한다. 현재 북-중 무역 중 동북 3성과의 무역은 약 60%를 차지하며, 접경지역을 통해 교각, 철도, 항만 등 초국경 인프라 협력, 광산·임가공·양식업 등 합영/합자 회사 설립을 통한 산업 협력 등이 진행되고 있다. 또한 앞으로 북한이 비핵화와 함께 개혁 개방에 나서게 된다면 남한, 러시아, 일본 등 주변 국가까지 참여하여, 좀 더 고도화된 산업분야에서 경협이 일어날 가능성이 있다. 기존 산업 기득권의 부재, 낮은 토지 임대료와 임금, 낮은 환경오염도 등 북한이 가지고 있는 후발주자로서의 이점 또한 개발의 잠재력으로 작용할 수 있다고 주장한다. 가장 큰 걸림돌은 북한이 가지고 있는 정치적 한계이다. 북한의 제도 개혁이 미흡한 상황에서 투자자의 권리 보장이 되지 않았던 과거 사례들이 존재하며, 핵·미사일 개발로 인한 국제 정세 문제 또한 투자의 리스크를 높이는 요인으로 인식되어 왔다. 그러나 최근 시장화의 심화와 함께 제도적으로도 자율화, 분권화 경향이 나타나고 있어 이를 활용한 소규모 경협은 진행 가능성이 높으며, 향후 이러한 내부적 변화가 본격적인 개혁 개방으로 이어진다면 경협의 범위, 대상, 규모 등이 더욱 확대될 것으로 그는 전망하고 있다. 마지막 챕터인 아라이·시다의 논문은 서방의 경제 제재를 받고 있는 러시아 경제의 현황을 평가하면서 이를 극복하기 위한 러시아의 정책 중 하나인 극동지역 개발 노력을 분석하고 있다. 먼저 러시아 경제는 자원 가격에 민감하게 반응하여 국제환경 변화의 영향에 취약함을 저자들은 지적하고 있다. 이 요인이 우크라이나 분쟁을 계기로 실행된 대(對)러 경제제재와 결합되어 러시아 경제에 부정적 충격을 주고 있다는 분석이다. 이는 무역의 감소뿐 아니라 러시아의 해외 자본 시장 접근에 부정적으로 작용하였으며, 그럴수록 극동지역 개발이 갖는 중요성이 더 커졌다고 볼 수 있다. 아라이·시다에 따르면 러시아의 극동지방은 인구가 적어 시장의 발달과 노동집약적 산업의 발전에 제약이 존재한다. 그러나 다른 한편 지하자원의 풍부함은 극동 경제 개발 가능성을 높이는 요인으로 작용한다. 특히 러시아 정부는 극동지역의 원유와 천연가스 생산량을 러시아 전체의 각각 6%, 9-10%로 증가시킬 계획이다. 또 극동 지역 발전을 위해 세제 우대조치와 우호적인 규제 환경을 갖춘 특구 제도를 활용하고 있다. 그 결과 특구에 입주한 기업 수는 선행발전구의 경우 2015년 21개에서 2016년 204개로, 자유항의 경우 2016년 116개에서 2017년 432개로 크게 늘어났으며 이 중 선행발전구 입주기업의 10%, 자유항 입주 기업의 7%가 외자 참여기업이다. 또한 극동지역의 경우 트랜지트 수송, 원유와 천연 가스의 파이프라인 수송 등 운수부문의 발전 가능성도 높다고 할 수 있다. 이러한 잠재력을 바탕으로 극동 지역은 북한 비핵화와 개혁·개방 시 러시아와 아시아를 있는 결절점의 역할을 감당할 수 있을 것으로 기대된다. 북한은 경제 문제와 정치적·국제 관계적 문제가 얽힌 지역이며 남한과 중국, 러시아 등과 공간적으로 연결된 곳이다. 규모 면에서는 결코 크지 않은 지역이지만 그 정치적·경제적 중요성은 세계에서도 유사한 예를 찾기 어려울 정도다. 이종민과 아라이·시다의 논문이 밝힌 바와 같이 북한 문제가 잘 해결되면 중국의 동북 3성과 러시아 극동지역 발전에 결정적 계기가 될 수 있다. 활력을 잃어가는 남한 경제도 북한을 통해 중국과 유라시아 대륙과 바로 연결됨으로써 상당한 경제적 편익을 누릴 수 있다. 이 점이 국제 네트워크를 활용한 북한 개발이라는 설계가 작동할 수 있는 경제적 이유이다. 정치적·국제 관계적 문제는 보다 복잡하다. 먼저 북한의 비핵화가 이루어지고 유엔안보리 대북제재와 미국 등의 양자 제재가 해제되어야 남북경협이 가능할 뿐 아니라 북한의 개혁·개방이 시작되어야 본격적 개발 계획이 작동될 수 있을 것이다. 또한 한반도의 정치적 미래에 관해 현재 미국과 중국, 일본과 러시아는 다른 관점과 선호를 가지고 있을 수도 있다. 그럼에도 불구하고 제재 해제 이후 북한이 경제적으로 개발되기 시작하면 국제정치적 관계에서도 문제 해결의 새로운 단초가 열릴 수 있다. 더 나아가 남북과 중국의 동북 3성, 그리고 극동러시아 지역이 경제적으로 밀접히 통합된다면 이를 기초로 새로운 지역 협의체 결성이 가능할 수 있다. 이는 북한 군사적 안전 보장뿐 아니라 남북 관계의 미래 설계에도 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 이 저서는 우리 정부의 대북 경제정책에도 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 한국 정부는 북한의 경제 개발을 위한 방안으로 ‘한반도 신경제지도 구상’을 제시하고 있다. 그리고 그 핵심 사업 중 하나는 남북한 철도 연결과 북한 철도의 현대화이다. 이는 한반도가 철도를 통해 중국 및 러시아와 연결됨으로써 남한의 ‘섬나라’ 철도망이 거대한 유라시아 대륙과 접속될 수 있다는 비전을 주고 있다. 이러한 사업이 남북한 경제에 보다 긍정적인 영향을 미치기 위한 조건 중 하나는 북한 기업의 변화, 즉 국영기업의 구조조정과 사유화와 신생 사기업의 창출이다. 이 점에서 북한 경제를 다룬 두 논문이 각각 북한 철도와 기업 부문의 재건을 다루고 있다는 것은 의미가 있다. 또한 우리 정부는 ‘신북방정책’을 통해서 한반도 경제를 중국과 러시아, 그리고 유라시아 대륙과 연결시킨다는 구상을 발표했다. 이 편서에서 중국과 러시아 경제를 다룬 2편의 논문은 중국과 러시아의 시각에서도 이 구상이 매력적일 수 있음을 시사하고 있다. 따라서 우리는 단기적으로는 제재를 통해 북한 비핵화를 유도하되 중·장기적으로는 북한 경제 개발과 영구적 비핵화를 위한 국제 네트워크의 활용도 준비할 필요가 있을 것이다. 편자는 이 준비에 기여하기 위해 이 책을 기획하고 챕터 저자들에게 저술을 의뢰하였다. 이 저서는 의 일환으로 서울대학교가 지원한 연구의 결과물이다. 이 연구를 이끌고 있는 서울대학교의 신범식 교수와 연세대학교의 진영재 교수에게 감사의 마음을 전한다. 그리고 이 책의 출판 과정에서 많은 도움을 준 서울대학교 경제학과의 이종민 박사 수료생에게 고마움을 표한다. 2019년 5월 서울대학교 경제학부 교수 김 병 연